Компания "МастерСофт" провела интернет-интервью с участием руководителя УФАС по Оренбургской области Окшина В.В.на тему: "Федеральная контрактная система в сфере закупок товаров, работ и услуг"
Доброе утро, Владимир Васильевич!
Позвольте поблагодарить Вас за то, что Вы нашли время прийти сегодня к нам и ответить на вопросы нашей интернет-аудитории. Тема сегодняшнего мероприятия: "Федеральная контрактная система в сфере закупок товаров, работ и услуг".
Итак, мы начинаем интернет-интервью.
1. В чем заключается основная идея данного законопроекта?
Законопроект о федеральной контрактной системе (далее - ФКС) был принят в первом чтении 20 июня 2012 г. Государственной Думой. Второе чтение проекта запланировано на конец 2012 г.
Отличие ФКС от действующей системы закупок заключается в том, что сферой нормативного регулирования законопроекта о ФКС является весь цикл закупок: планирование, размещение, исполнение. Появляется также институт контроля за соблюдением законодательных и иных нормативных правовых актов о ФКС.
Законопроект учитывает имеющийся опыт осуществления государственных и муниципальных закупок, а также международную практику, в том числе основные положения модельного законодательства Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли.
2. Владимир Васильевич, расскажите нам, пожалуйста, о целях и предмете правового регулирования законопроекта о ФКС?
Целями законопроекта являются существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок (от планирования до приемки) и анализа контрактных результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Законопроект регулирует отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, мониторингом, контролем и аудитом за соблюдением требований, предусмотренных законопроектом.
3. В новом законе нужны ответы на те вопросы, которые ставит рынок. Например, как определяется начальная цена контракта? Как происходит планирование закупок? Людям важно это знать, чтобы понимать, куда вкладывать деньги.
Возможно, ФКС не решит всех проблем, связанных с качеством поставляемого товара, однако существенно ограничит возможность демпинга.
Например, если предложение участника содержит цену на 25 и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, в составе своей заявки такой участник должен представить соответствующее обоснование предложенной цены, которым может быть расчет цены, гарантийное письмо от производителя, заключение саморегулируемой организации. При отсутствии такого обоснования участник закупки должен быть отклонен конкурсной комиссией, а при проведении закупок на выполнение НИР, НИОКР или технологических работ такие заявки отклоняются независимо от наличия обоснования.
4. Закон о ФКС вводит принципиально новое понятие - нормирование госзакупок. Расскажите, о чем идет речь?
В рамках гл. 2 законопроекта о ФКС отдельными статьями выделены положения об обосновании и нормировании закупок. Так, при формировании планов закупок обоснованию подлежат объект закупки, способ определения поставщиков и объем денежных средств, необходимых для осуществления закупок (ч. 2 ст. 19 законопроекта о ФКС). Нормирование в соответствии с законопроектом о ФКС устанавливает требования к приобретаемым товарам, достаточным для обеспечения деятельности заказчиков. Эти требования должны обеспечивать "приобретение товаров, работ, услуг, которые по количеству и качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам позволяют достичь полного обеспечения государственных и муниципальных нужд, но не приводят к закупкам товаров, работ и услуг, имеющих избыточные потребительские свойства или иные характеристики, либо являющихся предметом роскоши" (ч. 2 ст. 20 законопроекта о ФКС). Очевидно, институт нормирования должен ограничить возможность заказчика закупать люксовые товары за счет бюджетных средств.
5. В проекте федерального закона о ФКС вводятся новые способы проведения закупок, позволяющие учитывать рыночную конъюнктуру и особенности некоторых видов закупаемой продукции. Какие?
Кардинальным нововведением становится расширение способов закупок. Наряду с существующими способами появляются конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений. Это сделано, прежде всего для того, чтобы для отдельных товаров, работ и услуг оптимальным способом выбрать поставщика. Так, конкурс с ограниченным участием может быть проведен, когда объект закупки по причине его специализированного характера способнен поставить ограниченное число поставщиков. Двухэтапный конкурс применим в целях проведения научных исследований, проектных работ, создания произведения литературы и др. Запрос предложений будет применяться при срочной потребности в объекте закупок или когда ранее проведенные процедуры закупок признаны несостоявшимися. При этом для отдельных товаров, работ и услуг Правительством РФ могут быть установлены дополнительные квалификационные требования к участникам закупки: наличие финансовых и трудовых ресурсов, опыта работы и деловой репутации. Порядок оценки заявок, как в случае с Законом N 94-ФЗ, будет дополнительно определен Правительством РФ.
6. Кто будет контролировать ФКС?
В качестве отдельного и самостоятельного процедурного блока ФКС стоит рассмотреть контрольную деятельность в отношении закупок, осуществляемую посредством аудита, надзора и двух видов контроля: со стороны федеральных органов власти и общественности.
В последнее время с повышением политической активности граждан институт государственных закупок все чаще стал привлекать внимание общественности. Поэтому перевод взаимодействия с общественностью в урегулированные законодательством рамки является весьма актуальным для государства. В соответствии со ст. 4 законопроекта о ФКС общественные объединения и объединения юридических лиц вправе осуществлять независимый общественный мониторинг и оценку хода осуществления закупок, оценивать процедуры закупки и итоги исполнения контрактов, обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчиков признаков состава преступления, а также подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о ФКС. Данная норма усиливает ощущение публичности и общественной подотчетности деятельности заказчиков, однако механизм и порядок осуществления такого контроля остаются неясными.
Аудиту, контролю и надзору, осуществляемыми федеральными органами власти, в ФКС посвящена отдельная гл. 2. В соответствии со ст. 90 законопроекта о ФКС аудит будут осуществлять Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ, муниципальных образований и иные органы, уполномоченные законодательством РФ. Органы аудита будут анализировать обоснованность планирования закупок, эффективность осуществления закупок, влияние результатов закупок на достижение целей государственных программ РФ (программ субъектов РФ), федеральных и региональных целевых программ, а также других документов стратегического и программно-целевого планирования РФ и субъектов РФ.
7. Будет создаваться отдельный орган по контролю за закупками?
Контроль и надзор будут осуществлять федеральные органы исполнительной власти путем проведения плановых и внеплановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб заказчиков, уполномоченных органов, комиссий по осуществлению закупок, операторов электронных площадок и других лиц, участвующих в процедуре закупок.
8. Интернет-аудиторию интересуют новации законопроекта?
Во-первых, процедуры закупок в соответствии с ФКС затрагивают теперь весь цикл работ, связанных с осуществлением закупок. Основными этапами являются планирование, размещение, исполнение и контроль. Упор в законопроекте сделан прежде всего не на экономию бюджетных средств, а на результат закупки, который должен быть напрямую связан с началом закупочного процесса - планированием.
Во-вторых, законопроект о ФКС позволяет урегулировать многие положения, которые остались вне зоны внимания Закона N 94-ФЗ. Как отмечалось ранее, это планирование закупок, антидемпинговые меры, возможность расторгнуть контракт в одностороннем порядке и пр.
В-третьих, несмотря на положительные аспекты данного , нельзя забывать о том, что процедура перехода на новые условия торгов будет проходить длительно и, вероятно, болезненно как для заказчиков, так и для поставщиков. И тем, и другим необходимо запастись терпением для того, чтобы изучить нормы нового законопроекта для успешного применения их на практике. Заказчикам также будет необходимо пройти профессиональное переобучение в целях повышения своей квалификации.
В-четвертых, для того, чтобы привести в действие систему ФКС требуется разработать и принять большое количество дополнительных нормативных правовых актов и внести правки в уже имеющиеся документы. Без своевременного разрешения этой задачи переход к ФКС будет невозможен.
Применение норм ФКС требует наличия у заказчика определенных навыков. Поэтому ст. 9 законопроекта о ФКС устанавливает, что деятельность заказчика, уполномоченного органа, специализированного органа и надзорного (контрольного) органа должна осуществляться преимущественно на профессиональной основе с привлечением к работе квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями, опытом и навыками в сфере осуществления закупок. Заказчики должны поддерживать уровень квалификации, в том числе путем проведения профессионального переобучения.
Наряду с новыми полномочиями, возлагаемыми на заказчика, усиливается и его ответственность. Так, должностные лица заказчиков будут нести ответственность за результативность осуществления закупок и эффективность расходования бюджетных средств. Лица, виновные в нарушении законодательства о ФКС, будут нести дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
9. Из законопроекта предлагается исключить нормы о долгосрочном прогнозировании закупок. То есть закупки на долгий срок планироваться не будут?
Закон о ФКС предполагает радикальное изменение этой ситуации, поскольку вводит обязательное прогнозирование и планирование госзакупок в виде составления госучреждениями прогнозов, планов и планов-графиков закупок. При этом "сводный прогноз закупок является частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации или субъекта РФ". Другими словами, прогноз закупок жестко привязывается к программам развития экономики и социальной сферы.
На основании такого прогноза госучреждениями составляется план закупок на три года. Если срок реализации программы или проекта, для которого производится закупка, превышает три года, то план закупок составляется на весь срок проекта.
На краткосрочный период - один год - составляются планы-графики, которые утверждаются госучреждениями "после принятия Закона о бюджете, но до начала очередного финансового года". То есть когда лимиты финансирования уже определены, но не дожидаясь реального поступления бюджетных средств. Очевидно, что такая система сделает участие частного бизнеса в системе госзакупок гораздо более предсказуемым и комфортным, чем сейчас.
10. Закон о ФКС позволяет урегулировать многие положения, которые остались вне зоны внимания Закона № 94-ФЗ. Как мы понимаем это планирование закупок, возможность расторгнуть контракт в одностороннем порядке и пр. Можете немного подробнее рассказать об этом.
Предполагается, что с помощью ФКС большинство проблем в планировании будет решено. Глава 2 законопроекта посвящена прогнозированию и планированию закупок, которые будут осуществляться посредством разработки и реализации сводных прогнозов, прогнозов, планов и планов-графиков закупок. Сводный прогноз закупок будет являться частью прогноза социально-экономического развития РФ (прогноза субъекта РФ), который составляется на основании прогнозов закупок, необходимых для реализации государственных программ РФ (программ субъектов РФ). Планы закупок будут формироваться заказчиками на основании вышеописанных прогнозов, исходя из мероприятий государственных программ РФ, целевых программ, планов и программ развития субъектов РФ и составляться сроком на три года. Планы-графики должны будут разрабатываться заказчиками ежегодно сроком на один год и утверждаться после принятия закона (решения) о бюджете, но до начала очередного финансового года.
Законопроектом четко определено, что "заказчики осуществляют закупки только в строгом соответствии со сведениями, включенными в планы-графики. Закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены" ( ч. 8 ст. 21 законопроекта о ФКС). Также регламентированы и случаи, в соответствии с которыми планы и планы-графики закупок подлежат изменению.
Таким образом, система планирования в ФКС имеет четкую взаимосвязанную структуру, позволяющую повысить прозрачность процедуры закупок, а также ограничить возможные злоупотребления со стороны заказчиков.
Немало проблем у заказчика существует и на этапе исполнения контракта. Рассмотрим типичный пример. Заказчик получил от поставщика по государственному контракту товар ненадлежащего качества. В том случае, если поставщик отказывается устранить недостатки товара, перед заказчиком встает выбор: осуществить приемку ненадлежащего товара (при этом потребности заказчика не будут удовлетворены), обратиться в суд с иском о расторжении контракта в одностороннем порядке (потеряв при этом время на судебную тяжбу и не получив заказанный товар в первоначально установленные сроки) или расторгнуть договор с поставщиком по обоюдному согласию (что на практике чаще всего невозможно по причине несогласия поставщика). Зачастую заказчик выбирает самый простой первый способ, жертвуя качеством товара. Но бывают случаи, когда невозможность расторжения контракта с неблагонадежным поставщиком приводит к негативным социальным последствиям, например, в случае закупки продуктов питания для детских учреждений.
Теперь в рамках ФКС существенным облегчением для заказчика станет возможность расторжения контракта с поставщиком в одностороннем порядке. Произвола быть не должно, так как случаи строго оговорены законопроектом: при поставках товара ненадлежащего качества либо некомплектного товара, при нарушении сроков поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, а также при существенном нарушении условий исполнения контракта. Такая же возможность предоставлена и поставщику: расторжение контракта возможно при неоднократном нарушении заказчиком сроков оплаты товара, работ, услуг, либо, если заказчик не предоставил исходные материалы или не выполнил иные обязательства, которые привели к невозможности поставщика исполнить свое обязательство по контракту. Важным условием для расторжения контракта в одностороннем порядке является наличие такой возможности в документации об осуществлении закупки. Контракт будет считаться расторгнутым с момента получения одной стороной уведомления от другой стороны об одностороннем отказе от исполнения договора.
11. Можно узнать ваше субъективное мнение. Как Вы думаете какие плюсы и минусы нас ожидают в связи с принятием нового Закона.
Статья 99 устанавливает срок вступления закона в силу - по истечении одного года со дня его официального опубликования. Такой срок вводится не случайно. Для начала существования ФКС как отдельной системы потребуется, по самым скромным оценкам экспертов, внести изменения в 11 федеральных законов, признать утратившими силу или изменить более 30, а также вновь разработать и принять не менее 15 нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти.
Переходными положениями (ст.100) установлено, что закон применяется к отношениям, связанным с осуществлением закупок, извещения о которых размещены после его вступления в силу. До начала функционирования операторов электронных площадок, отобранных в соответствии с ФКС, электронные аукционы будут осуществляться на площадках, отобранных в соответствии с Законом N 94-ФЗ. До утверждения Правительством РФ дополнительных квалификационных требований к участникам закупки заказчики вправе устанавливать к таким участникам требования о наличии у них за последние пять лет опыта поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по аналогичному контракту, стоимость которого составляет не менее 20% начальной (максимальной) цены контракта, на право заключить который проводится процедура закупок.
Остается надеяться, что все положительные аспекты законопроекта о ФКС будут применимы на практике, а все неурегулированные положения разъяснены на законодательном уровне в кратчайшие сроки.
12. Сможет ли Федеральная контрактная система модернизировать экономику?
Трансформация сферы бюджетного заказа на основе формирования Федеральной контрактной системы обеспечивает в этом сегменте экономики переход к современным постиндустриальным экономическим отношениям. Технологическим содержанием трансформации выступает развитие информатизации и автоматизации основных контрактных процессов. Создаваемые дополнительные возможности закладывают предпосылки для повышения качества и экономической целесообразности закупок. Формируются экономические основы комплексной увязки процессов формирования и распоряжения имуществом публично-правовых образований. Инструменты ФКС ставят вопросы обеспечения государственных и муниципальных нужд в центр хозяйственной практики органов государственной и муниципальной власти.
Отметив, что ФКС - уникальный по своим возможностям инструмент проведения эффективной региональной политики,
13. Противники электронных торгов говорят о том, что при выборе поставщика госорганы сталкиваются с так называемыми "фирмами-однодневками", которые потом перепродают контракты другим поставщикам и так далее. И экономии все равно не выходит.
Тут есть определенное лукавство. Ведь часто злоупотреблять своей властью чиновники начинают не на самом аукционе, а на стадии уже контрактных взаимоотношений. Когда заказчик начинает "выкручивать" поставщику руки на этапе приемки работ. Коррупционная составляющая очень часто возникает именно в этот момент. Это можно проследить просто сравнив, по каким ценам закупают одинаковые товары на электронных аукционах для своих нужд госорганы и коммерческие фирмы. Как правило, для компаний, принадлежащим частным лицам, эти товары обходятся все равно дешевле, чем государству. А их что, меньше интересует их качество? Нет. Просто они тратят свои деньги, а государство - общественные. В этом вся разница.
Претензии по поводу фирм-однодневок часто являются преувеличенными. Напротив, они появятся как раз после окончательного принятия закона о Федеральной контрактной системе в том виде, в каком он существует сейчас. Дело в том, что сегодня для участия в электронных торгах подрядчик обязан внести на счет организатора торгов сумму от 1 до 5 процентов от начальной цены аукциона в качестве денежного обеспечения. Затем, если он проигрывает, эти деньги возвращаются ему на счет в течение одного дня. Новый закон предполагает, что сначала подрядчик должен обратиться к заказчику с письмом о возврате средств, затем заказчик с таким же письмом в Федеральное казначейство и так далее. Деньги будут выдаваться обратно значительно позже. На мой взгляд, это полностью дискредитирует идею электронных торгов в глазах бизнеса. И система госзакупок станет еще менее прозрачной и честной.
14. Что такое запрос предложений в ФКС и для чего он будет применяться?
В законопроекте прописан закрытый перечень случаев, в которых заказчик может использовать для проведения закупки запрос предложений (наиболее "свободный" способ): это покупка электроэнергии, а также спортивного инвентаря для олимпийских сборных, услуг преподавателей и некоторые другие не слишком популярные виды закупок. Законопроект, как и раньше, оставляет правительству свободу разрешать отдельным заказчикам осуществлять закупки у любого поставщика и по любой процедуре.
15. По каким правилам будет происходить Гособоронзаказ? Какие отличия в ФКС от 94-ФЗ?
Особые правила планирования закупок остались только у Гособоронзаказа, закупки материальных резервов теперь попадают под общие нормы ФКС. Теоретически, это должно сделать рынок поставок обмундирования, продовольствия и прочих ресурсов для армии, спецслужб и МЧС более прозрачным. Введена глава 7, в которой специально оговорены особенности закупок энергосервисных услуг, а также услуг связи в целях обеспечения безопасности страны. Появилась отдельная статья, касающаяся обязательного общественного обсуждения крупных закупок, однако это отсылочная норма: правила и порядок такого обсуждения устанавливаются правительством. В законе, наконец-то, зафиксирована норма об идентификационном коде закупки, который позволяет увязать документы о закупке на основе кода бюджетной классификации и, теоретически, даст всем желающим возможность отслеживать судьбу контракта от стадии планирования в бюджете до оценки эффективности. Впрочем, для этого должна быть создана единая информационная система, сроки появления которой неизвестны. До тех пор информация будет публиковаться на официальном сайте: zakupki.gov.ru в нынешнем неструктурированном виде.
Спасибо, Владимир Васильевич, за интересные и исчерпывающие ответы. Благодарим Вас за то, что Вы приняли участие в данном мероприятии. Желаем Вам творческих успехов и удачи в вашей профессиональной деятельности.